2009.05.05 蘋果日報 A16論壇
張榮豐 台灣戰略模擬學會理事長、國安會前副秘書長

「防疫視同作戰」這句話最近經常掛在官員的嘴上，但老實說，目前在位的很多政務官，並未對作戰指揮原理深入瞭解，更談不上實際指揮作戰的經驗。不過他(她)們平日負責一個部會政務，難道就不是指揮作戰嗎?

這必須從"決策流程"以及"組織原理"講起。

典型的決策流程，是一個包含四個階段的迴圈，即: 分析問題或狀況、針對問題產生方案、做成決策(選定方案)、監控執行。然後再回到分析問題。一般部會的日常業務，由於每天面對的問題，幾乎一成不變; 所以解決的方案也已標準化，部會首長可以層層授權，這樣一個組織， 我們通稱為科層組織。這種組織長處在於層層節制，流程標準化，可靠度高，適合長期施政、策略的執行。但缺點則是指揮線過長，不論命令的傳達、訊息的回饋都速度緩慢，組織層級過多，反應遲鈍，所以遇到危機時，尤其在強大的時間壓力下，更顯得緩不濟急。

當危機發生時，由於面對的可能是平日不曾遭遇或不熟悉的問題，同時面對強大的壓力，解決方案的提出，有其緊迫性。此時危機指揮中心這種作戰型組織，乃應運而生。這種作戰組織和科層組織，最大之差別在於: 指揮中心是一個扁平化的組織，各種作業流程大為縮短，而且分析問題、解決方案，都有專門的編組，用專業分工，來克服對危機的不熟悉，以及縮短反應時間。

一個典型的危機指揮中心，是由: 一、狀況分析組(室)(Situation room)。二、對策作業組(室)。三、指揮官(含幕僚長)及必要之幕僚，三個核心小組或人員組成。

狀況分析組，相當於部隊中之參二或情報作業組，通常由各單位具調查、鑑識、檢驗專業，以及相關專家組成，主要任務是: 在第一時間派出人員搜集相關資訊，以判定危機性質，隨後即隨時分析、掌握突發狀況並預判危機未來走向。

對策作業組相當於部隊中之參三或作戰組，通常由各單位平日主管和此次危機業務相關之人員、危機處理專家組成。其任務在於針對狀況分析組，所提出之危機性質、突發狀況提出對策。一個典型的對策，至少應包含: 操作、溝通、形象管理，以及後勤動員令四個子計畫。而對策作業組，通常可視需要，開設各作業小組，諸如: 境外管制組、防疫物資組、社區隔離組... 等。接著指揮官根據對策作業組的建議方案，召集相關執行單位開會後，做成決策，並立即交各單位或部會執行。

最後，狀況分析組與對策分析組，則二十四小時分別監控危機之發展以及各單位執行之進度，隨時再回到分析問題、產生方案、做成決策的迴圈內，直到危機受到控制為止。另外，指揮中心內，可視狀況開設新聞中心、行政組、聯絡組... 等，協助指揮官處理危機。

由於科層組織與指揮中心作用不同，因此就存在一個平戰組織轉換的問題。例如颱風來時，救災指揮中心將各部會納入編組，其原理即在此。但這需靠平日組織轉換表的編定、人員的講習、演練，才能在危機時起到作用。

依目前所謂外交部及陸委會延遲發佈對港警示，以及互踢皮球的現象來看，衛生署的指揮中心只是徒具其名，實質上並未將以上二部會納入編組，而仍以科層組織在各自應變，並未負起真正指揮作戰的全責。更值得擔心的是，如果疫情在台灣爆發，那麼不只橫向聯繫出現問題，恐怕中央與地方互踢皮球的現象更顯嚴重。